《2026国资国企改革回顾及展望报告——从三年行动到深化提升，锚定“十五五”改革再深入》

一、报告概述

本报告由中智咨询研究院发布，系统回顾了2020-2025年两轮国企改革（三年行动与深化提升行动）的历程与成效，分析了当前面临的挑战，并对“十五五”时期进一步深化国资国企改革的方向进行了前瞻展望。核心内容包括：

• 两轮改革历程：

  • 国企改革三年行动（2020-2022年）：重在“筑基垒台、建立制度框架”。聚焦八个方面重点任务，包括完善中国特色现代企业制度、推进国有经济布局优化和结构调整、健全市场化经营机制、以管资本为主加强国资监管等。

  • 国企改革深化提升行动（2023-2025年）：重在“质效双升、强化使命功能”。以“提高核心竞争力、增强核心功能”为重点，推动国有企业在建设现代化产业体系中发挥科技创新、产业控制、安全支撑“三个作用”。

• 五大积极成效：

  • 中国特色现代企业制度更加成熟定型（3.8万户企业董事会应建尽建，99.9%实现外部董事占多数）

  • 国有经济布局结构实现整体性优化（中央企业战新产业年均投资增速超20%，营收占比达35%以上）

  • 国有企业科技创新体制机制不断完善（2025年基础研究投入首次突破1000亿元，占比达9.4%）

  • 市场化经营机制取得大范围深层次突破（任期制和契约化管理覆盖超99.6%，管理人员末等调整和不胜任退出制度基本全覆盖）

  • 国资监管体制更加健全（“一业一策、一企一策”考核，个性化指标占比超76%）

• 当前六大问题挑战：主责主业战略引领力度仍需强化；战略性新兴产业布局仍存短板；科技创新与产业创新融合仍有堵点；市场化经营机制改革仍需深化；容错纠错与授权放权机制仍待健全；监管效能与监管方式仍需升级。

• “十五五”改革展望：

  • “三个不变”：总体目标不变（做强做优做大国有资本和国有企业）、市场化改革导向不变、坚持党的领导不变。

  • “六大转变”：布局之变（从规模扩张向战略聚焦）、科技之变（从技术创新向原始创新）、产业之变（从传统产业单支撑向“三业并举”）、考核之变（从“短期效益”向“综合价值”）、治理之变（从治理有形向治理现代）、监管之变（从管资本为主向管资本与穿透式监管转变）。

核心结论：国资国企改革已从“脱困建制”转向“功能重塑”，从规模扩张转向质效提升。“十五五”时期将以更强战略定力推进改革，突出“四个更加注重”（服务国家战略、发挥功能作用、引领产业升级、长期价值创造），集中力量打好价值提升、创新引领、产业升级、改革赋能、党建提质“五大攻坚战”。

二、整体解读

1. 改革脉络清晰：从“制度搭建”到“功能重塑”

报告将六年改革划分为两个阶段，逻辑清晰：

洞察：改革的演进逻辑是“先搭架子、再填内容”。三年行动解决了“有没有”的问题——董事会建没建、契约签没签、总部压没压；深化提升行动解决“好不好”的问题——董事会是否有效运转、契约是否刚性兑现、总部是否真正赋能。这种“步步为营”的策略，避免了“一刀切”和“运动式”改革的风险。

2. 数据说话：改革成效有据可查

报告提供了大量量化数据，使成效评估更具说服力：

洞察：这些数据表明，国企改革不是“喊口号”，而是有实实在在的制度落地和行为改变。特别是“任期制和契约化管理”从23%到99.6%的跨越，说明国企在“打破铁交椅”方面取得了实质性突破。但同时，报告也坦承“契约化”质量参差不齐，存在“有契约无考核、有考核无应用”的形式主义——这说明“最后一公里”的问题仍然存在。

3. 问题导向：六大挑战指向改革深水区

报告没有回避问题，而是系统梳理了六大挑战，为“十五五”改革指明了靶向：

洞察：这些问题可以概括为“三对矛盾”：①战略聚焦与规模扩张的矛盾（主责主业 vs 多元化冲动）；②长期投入与短期考核的矛盾（耐心资本 vs 短期效益）；③风险防控与鼓励创新的矛盾（终身追责 vs 容错纠错）。这些矛盾的破解，将是“十五五”改革的核心任务。

4. “三个不变”+“六大转变”：改革的连续性与突破性

报告提出的“三个不变”体现了改革的战略定力：总体目标、市场化导向、党的领导——这些是“锚”，不会因为形势变化而动摇。

“六大转变”则体现了改革的纵深突破：

洞察：这“六大转变”本质上是从“量”到“质”、从“形”到“神”、从“被动”到“主动”的跃升。例如，“治理有形”指董事会建起来了、清单有了，但“治理现代”要求这些机制真正运转起来、发挥作用；“管资本”强调出资人身份，但“穿透式监管”要求实时掌握底层数据、自动预警风险。

5. 穿透式监管：从“管资本”到“管资本+穿透”

报告在“监管之变”中明确提出“从管资本为主向管资本与穿透式监管转变”，并强调“加快构建‘上下贯通、实时在线、自动预警’的智能化、穿透式监管系统”，覆盖产权、资金、债务、薪酬、采购、贸易等全领域。

洞察：这是国资监管理念的重要演进。“管资本”强调的是“管好资本账本、管好资本回报”，但监管者仍然依赖企业上报的信息。“穿透式监管”则要求监管者能够直接看到底层业务数据，实现“经营行为可视、资金流动可溯、重大风险可控”。这一转变对国资委的信息化能力和企业的数据治理能力都提出了更高要求。

6. 容错纠错：改革“最后一公里”的关键

报告将“容错纠错与授权放权机制仍待健全”列为六大挑战之一，并精准指出了核心矛盾：“谁决策、谁负责”的终身追责机制与“鼓励创新、宽容失败”的改革导向之间存在张力。

洞察：这是改革中非常现实且敏感的问题。国企的决策者面临“不做不错、多做多错”的制度环境，在重大投资、科技创新、战新产业布局等领域，容易产生“避险偏好”而非“风险偏好”。如果这个问题不解决，“敢闯敢试”的改革精神就很难落地。报告虽然没有给出具体方案，但将其列为关键挑战本身就具有重要意义——说明智库层面已经开始正视这一问题。

7. “十五五”的定位：从“改革”到“发展”的战略跃升

报告对“十五五”时期的定位是“迈向高质量发展、建设世界一流企业的战略跃升期”。这意味着：

• 改革不再是“为改革而改革”，而是服务于“做强做优做大”这一根本目标

• 改革的评价标准从“是否完成动作”转向“是否产生实效”

• “五大攻坚战”（价值提升、创新引领、产业升级、改革赋能、党建提质）是具体抓手

洞察：“十五五”与“十四五”的最大区别在于：前者是“改革攻坚期”（解决制度缺失问题），后者是“改革深化+高质量发展”并行的时期（在制度健全的基础上追求质效跃升）。对于国企管理者而言，这意味着不能再用“完成改革任务”的心态来对待工作，而要将改革内化为日常管理的一部分，真正实现“改革赋能发展”。

三、总结与启示

这份报告的核心价值在于：它系统梳理了六年国企改革的“成绩单”和“问题单”，为“十五五”改革提供了清晰的方向指引。

对国资监管机构和国企管理者的核心启示：

1. 改革已进入“深水区”：容易改的已经改了，剩下的都是“硬骨头”——主责主业聚焦、容错纠错机制、穿透式监管等，都需要更大的决心和更精细的制度设计。

2. “契约化”质量比覆盖率更重要：99.6%的覆盖率是成绩，但“有契约无考核、有考核无应用”是隐忧。“十五五”的重点应是从“有形覆盖”转向“有效覆盖”。

3. 科技创新需要“耐心资本”：基础研究投入占比提升至9.4%是积极信号，但与发达国家相比仍有差距。国企需要建立更长期、更有耐心的考核和激励机制，支持“十年磨一剑”的原始创新。

4. 战新产业布局要避免“一哄而上”：新能源等热门赛道已经出现产能过剩迹象，“十五五”需要在“卡脖子”领域、未来产业领域下更大功夫，同时加强央地协同、区域协同，避免低水平重复建设。

5. 穿透式监管是“双刃剑”：它能提升监管效能，但也对企业的数据治理能力和国资委的技术能力提出挑战。如何在“管得住”和“放得活”之间找到平衡，是“十五五”需要持续探索的课题。

最大的未解难题：报告提出了容错纠错机制的问题，但没有给出具体的制度设计建议。如何在不削弱风险防控的前提下，让基层敢于决策、敢于创新？这可能是“十五五”国资国企改革中最具挑战性、也最需要突破的课题。